五、基层统计问题成因分析

    基层统计工作存在的困难和问题，在一定程度上也映射出我国统计改革所面临的困难和问题，根源在于我国的政府管理职能和统计管理职能还没有真正转变过来，还不适应市场经济体制对统计调查的要求。具体表现在几方面：

㈠统计部门归属与职责的矛盾

现行的统计管理体制是“统一领导，分级负责”的管理体制，基层统计机构要接受双重领导，基层统计局既是本级政府的组成部门，接受同级政府的领导，同时业务上又接受上级统计机构的领导，基层统计局的机构设置和人员编制由地方政府决定，上级统计机构没有决定权。地方统计局局长、副局长的任免，规定地方政府和上级统计部门双重管理，实际上地方政府起决定作用。统计部门作为当地政府的一个职能部门，必须服从当地党委政府的领导和管理。而《统计法》赋予统计部门的职责是信息、咨询和监督。现实生活中，很多时候要求统计部门承担对上负责、对当地进行评价、考核、监督的责任，统计部门作为当地政府的一员，既要当裁判员又要当运动员，这种体制不仅影响了统计“信息、咨询、监督”作用的发挥，甚至使得统计调查的独立性、数据的真实性和统计的可信度受到严重的挑战。

 ㈡统计部门的事权与财权、人事权不匹配

当前的统计管理体制明显滞后于经济管理体制，统计管理体制下的责、权、利不统一是统计基层基础工作薄弱、统计数据质量不高的内在因素。在现行“统一领导，分级负责”的统计管理体制下，业务工作高度统一，而经费分级负担，上级统计机构只管工作，基本不管经费、不管人。由于事权与财权的分离，管事的只强调工作的重要性，忽视了管钱的难处，上级统计部门要求统计指标准确及时、全面系统，不断增加内容、提高工作要求；管钱不理解管事的初衷，过分强调财政困难，其结果只能是基层统计左右为难。由于事权与人事权的分离，管事的不管人员素质，只求工作完美，管人的只管数量，难以顾及素质。基层统计部门在人员的选调、培养、提拔方面缺乏自主权。往往是调查任务落到基层，经费和人员却没有跟上，任务要靠行政命令去完成，责利不相称。长此以往，致使基层人员的工作积极性受到挫伤，最终导致数据的及时性与准确性受到影响。

㈢统计调查模式与政府统计体制不相适应

长期以来，我国统计数据的采集主要是依赖全面填表、层层汇总、逐级上报的方式。抽样调查方法是国际通行的一种有效的统计方法，然而现行的统计体制要求国家的统计调查必须兼顾各级政府的信息需求，而抽样调查本身所固有的局限性又使其很难兼顾。为了满足分级管理的需要，许多指标级级都要推算总量，推行起来难度就有所增大，往往不仅没有减轻基层的负担，反而由于全面调查的不可舍弃而增加了基层负担。

㈣政府综合统计与部门统计关系不顺

按照《统计法》的规定，各级政府统计机构本应担负起组织领导和综合协调各级各部门统计工作和国民经济核算工作的职责，但目前县级政府统计机构这种组织领导与综合协调能力较弱。一方面没有充分发挥部门统计应有的职能，造成政府综合统计机构包揽了过多的统计任务，大量专业部门已有的统计报表或指标，政府统计机构仍然层层向下布置，造成政府综合统计系统内部疲于应付报表、不堪重负的局面。另一方面，没有加强对部门统计工作的管理，导致各部门向乡镇（街道）重复布置报表，增加基层负担，数出多门。由于各部门依法行政意识不强，不能够主动及时地向政府统计机构报送和交换有关部门统计资料，而且在布置统计报表时又自行其事，政府综合统计系统已有的调查，部门仍然布置。这种重复交叉的双轨制统计组织体系，既造成报表多乱、数出多门，又带来了人力、财力、物力的巨大浪费，也造成了统计工作的被动和数据的公信力下降。

六、基层统计发展的目标模式及改革方向

根据山西基层统计的基本情况，我们提出了旨在推进山西基层统计改革，不断提高统计数据质量，更好地为各级政府的宏观经济管理和决策服务的基层统计未来发展模式。

㈠基层统计改革的指导思想及目标

以科学发展观为指导，解放思想、实事求是，以管理带建设、以改革促发展。坚持有利于统计事业的发展、坚持有利于保证统计数据的真实准确、坚持有利于提升统计服务水平，在稳定基层统计队伍的基础上，积极进行改革创新，狠抓源头数据质量，全面加强基层统计建设，逐步建立和完善适应社会主义市场经济的发展需要，与国际接轨，具有现代化水平的基层统计工作模式，逐步实现大统计、大管理的多元化基层统计新格局。

㈡基层统计改革的原则

基层统计改革遵循的基本原则是：第一，坚持基层统计机构、调查方法的多样性原则。通过实行多种形式的基层统计模式和开展多种多样的统计调查，解决统计源头数据质量的问题，体现不断发展变化的时代的要求；第二，坚持基层统计体制责权利相统一的原则。调动基层统计人员的工作积极性，保障基层统计工作的顺利开展；第三，坚持服务于政府和社会公众的原则。充分发挥统计的三大功能，最大程度地满足各级政府宏观决策和社会公众对统计信息的需求；第四，坚持精简与高效相统一的原则。体现省委、省政府对提高政府行政效能的要求；第五，坚持科学合理，切实可行的原则。注重基层统计模式的科学性和可操作性，积极推动统计事业快速发展。

㈢基层统计发展模式

1.县级统计机构模式

为切实解决当前县级统计部门存在的人手不足、工作难以顺利开展等方面的问题，我们将目前县（市、区）统计局的内设机构由按专业设置改为按职能设置，即建立“一个办公室、三个专业科室、一个调查中心、一个执法大队”的县级统计机构模式，使县级统计机构的内部设置更加趋于科学合理，保障各项统计工作能够顺利开展。三个专业科室包括法制管理科、综合业务科和考核分析科组成。

县级统计机构内部设置结构图如下：

⑴办公室

综合协调、管理局机关的行政工作；负责全县统计政务信息的组织、审核、传递、管理以及各项规章制度、有关决定、领导指示的督办；负责局机关的安全、保密和机要、档案、文件的收发管理工作；负责起草本局的工作计划、总结及其他有关文件；负责本局的财务、人事、后勤及离退休干部的管理工作。

⑵法制管理科

法制管理科的职能基本承接现在的制度、法规和执法部门的职能。组织统计法律、法规的宣传、实施和监督检查工作；指导和协调全县统计法制建设，依法受理行政复议、查处统计违法案件；负责民间与涉外调查活动的审批和管理工作，承办统计法规执行情况的来信来访；组织管理统计标准和经济、社会、科技统计调查方法制度，研究改进统计调查方法；组织制订和审核全县统计调查项目，负责统计报表管理；协助有关部门做好统计专业资格考试和职务评聘工作；规划、组织专业教育培训工作，组织管理专业统计人员的学历教育、继续教育和持证上岗工作；组织指导全县统计科学研究，开展统计工作和统计科学的交流、合作与培训。

⑶综合业务科

主要负责收集农业、工业、交通业、旅游业、商贸业、投资、人口、能源等专业的数据；负责全县镇乡、街道基本情况统计工作，组织指导有关基层统计的基础工作；汇总整理全县经济、社会综合性统计资料；归口管理财政、金融、保险、农林、土管、科技、文化、教育、卫生、民政等部门的统计；具体组织实施国民经济核算制度；承担全县地区生产总值、投入产出、资金流量、国际收支、资产负债和资源环境核算工作；编制经济循环账户，进行总供给与总需求的测算；提供国民经济核算资料及有关综合平衡状况的分析报告；审核评价基层单位国民经济核算统计数据，评估论证地区生产总值数据质量。

⑷考核分析科

主要进行经济社会统计分析与监测考核工作。负责对全县国民经济运行状况进行统计监测、预测和综合分析，研究提出宏观调控管理的咨询建议；对全县经济和社会发展的中、长期目标及政策进行调查研究、分析论证，并提出宏观决策咨询建议；组织指导全局重点统计分析课题研究和统计分析报告审核评比工作；对全县统计数据的使用、发布、提供进行管理和审查；承办县政府统计新闻发布工作及对外提供有偿和无偿统计服务等；承担省、市、县政府年度计划考核综合指标跟踪、监测、评估、汇总、报告工作。

⑸调查中心

为保证国家各项普查工作的顺利开展，根据国务院关于“各项普查的专业技术工作交由事业单位承担”的规定，设立事业编制的调查中心，具体负责组织实施全县人口普查、经济普查、农业普查等国家统一规定的重大国情国力和县情县力的调查；承担其他县情县力的普查和专项调查，为全县制定重大发展计划和研究社会经济重要问题提供可靠依据；负责实施本地区的社情民意调查、社会经济调查、单位企业或个人委托调查、行风测评调查等等。调查中心的人员设置要本着精干高效的原则，骨干队伍要少而精，大量调查人员可以临时聘请或从有关单位抽调。

⑹执法大队

打造一支业务精、责任强，行动迅速、短小精悍的统计执法队伍是开展、强化统计执法工作的前提，也是实现依法治统的重要保证。我们要将业务执法和专业执法有机地结合起来，设立专业的统计稽查队伍，即执法大队。以业务执法为依托，专业执法为重点，落实全员执法。充分发挥专业统计对数据质量审查把关的作用，发现违法线索，及时纠正并协同执法大队有针对性地查处统计违法行为。开展全员执法工作既是新形势下搞好统计工作的内在要求，也是当前解决统计执法科室力量薄弱的有效途径。

2.乡镇统计发展模式

针对目前乡镇统计工作中存在的种种问题，经过深入调查研究，我们提出了以下三种乡镇统计机构模式。

⑴统计派出机构模式

为加强县统计局对乡镇统计人员的组织领导与管理，拟将乡镇统计站设为县统计局的派出机构，或者叫统计派出站。即参照乡镇一级工商、税务的机构设置，分区域设置统计站，原则上以原有的统计站为基础，2-3个乡镇设立一个统计站，每个站根据所辖乡镇大小，定编3-5人。统计派出站专职从事统计工作，负责本乡镇行政区域内的经济社会统计工作，全面把握本乡镇总体经济的发展状况。统计站的人员编制和经费由县统计局管理，统计人员的工资、办公经费、统计事业费等列入各县年度财政预算，拨入县统计局，由县统计局统一管理。统计站工作人员由县统计局会同县人事部门组织主持公开招聘，实行县统计局垂直管理。统计站工作人员实行公务员编制或事业单位聘任制，其相关待遇与县统计局人员一视同仁，并且可以与县统计局的干部进行定期的轮岗轮职。统计站实行分工与合作相结合的岗位管理模式，工作人员原则上责任到乡，但必须以统计站为单位，统筹搞好基础建设。

统计派出站具有的特点和优势是：

①有利于增强统计工作的独立性，树立统计权威。独立统计是统计工作的基本要求，也是国际统计的一般原则。乡镇统计站实行派出制，人员、工资、工作实行垂直管理后，乡镇统计人员均由县局统一调配，可以独立依法行使职权，有利于独立、快速、机动地完成各种调查任务。可有效地减少或者排除行政干预，客观真实地反映社会经济发展状况，从而确保源头数据质量。

②有利于增强统计队伍的稳定性，提高专业化水平。目前乡镇统计队伍不稳定的因素在增多，其主要原因：一是经济收入偏低且不平衡；二是自身发展受制约，后顾之忧没有得到根本解决。实行统计派出，经费上划到县统计局，由县财政来支付乡镇统计人员的工资，保证程度将会提高，人员由县统计局统一管理，各方面待遇与县统计局干部一视同仁，可以有效解除其后顾之忧，有利于稳定基层统计队伍。而且实行统计派出后，乡镇统计的基础设施、业务培训等工作将得到相应的改善和加强。整体的作战能力也将得到大幅度提升。

③有利于增强统计工作的一致性。一致性是统计工作的内在要求。不一致就不可比，不一致就丧失了统计的所有功能，包括反映功能、服务功能、评价功能。实行乡镇统计派出制以后，由县统计局加强对基层统计业务的领导、指导，统计的一致性会得到极大的增强，数据不准、报表不全、时效性不强的状况将会得到明显的改观，随意性问题也可以得到很好的解决。实行统计派出所模式可以从源头上保证各种报表和调查数据的及时性、准确性、真实性和可靠性，使基层的统计工作步入正常化、规范化的轨道。

⑵联合办站模式

联合办站就是从整合资源，强化职能，提高工作效率考虑，将乡镇统计站与乡镇的综合办、经济发展办、农村经济管理站、乡镇企业站等工作站中的一个或者多个机构合并，成立一个以乡镇统计为主的新机构。我们在调查中发现，临汾市翼城县在乡镇机构改革中，将乡镇财政所与乡镇统计工作站合并，成立乡镇财政统计所，便是合作办站的成功范例。财统所统计人员由县人事、统计、财政及乡镇政府负责组织录用，实行公务员编制，工资福利由财政发放。这种合作建站的模式具有如下特点及优势：

①稳定了机构，保障了职能。通过县里发文对乡镇统计的机构设置、工作职能和经费来源等做出明确规定，既稳定了机构，又强化了工作职能。文件明确规定了财统所的主要工作职能，具体包括：制定统计调查计划，部署和检查本乡镇区域内的统计工作；组织国家统计调查、地方统计调查，搜集、整理、提供本乡镇区域内的统计资料；管理和协调本行政区域内各部门统计调查表和统计基础台帐登记；对本乡镇的经济和社会发展情况进行统计分析，实行统计监督与服务。及时开展分析研究，定期编印统计资料，为乡镇的经济快速发展、社会的全面进步当好参谋。

②聚集了人员，壮大了力量。目前，乡镇统计虽然名义上配备了1至2人，但多数是身兼数职，无法专心从事统计工作。联合办所之后，实行所长负责制，有关人员实现了整合聚集。平时工作各负其责，遇到年报或者普查等中心工作，则可以集中人力，合作“攻关”。不但优化了人员配置，而且确保了各项任务的顺利完成。

③有利于工作条件的改善。与其他站所合并，不仅可以整合人力资源，而且可以使分散的财力物力得以集中使用，有利于解决工作中的大事、急事，有利于提高和改善落后的工作条件。以翼城县里砦镇财统所为例，建站后，为了充实和完善以财统所为核心的村级财统组织，县局和乡镇共投入10余万元购置了计算机、打印机等一系列信息化办公设备。财务处理和统计数据处理均实现了自动化及网上直报。而且，每年还可以得到2—3万元的财政专项经费支持。

④有利于人员的规范化管理。通过制定一系列的管理制度来严格规范乡镇统计工作。一是制定乡镇统计员管理制度，把统计员的出勤情况、各种报表报送情况以及报表质量等纳入年度考核的内容，年终进行综合考评后对前三名作为优秀统计员进行表彰奖励，差的予以批评和处罚。二是建立定期工作汇报制度，县局每月召开一次例会，要求乡镇统计员按时参加并汇报当月工作，总结经验，找出差距。

⑶首席统计员模式

县（市、区）各乡镇、县直各部门可以指定一名副科级实职领导作为首席统计员的拟任人选，经过县委组织部、县统计局确认之后，由县委组织部和县统计局共同行文任命为首席统计员，具体负责本地、本部门对外发布、报送统计资料的把关及统计数据收集、整理督促落实工作，确保全县统计数据的及时、真实、有效。

本模式具有的特点和优势是：

①基层统计的领导力量将会得到明显加强。设立首席统计员，可以有效解决乡镇统计工作上的监管层次问题，使统计工作的责任更加明确、到位，不仅可以强化基层统计的领导力量，而且首席统计员还由于直接参与具体的统计工作，从而推动基层统计工作的开展，明显转变过去那种“分而不管”的状况。

②有利于提高统计工作的运转效率。一是召开会议将更加便利。通常县直部门要召开乡镇、县直部门副科级以上领导会议，必须报请县委或是县政府批准。而首席统计员，因不是分管统计工作，而是统计工作的具体负责人，其统计业务工作受县统计局的领导，因此召开统计工作会议时，县统计局可以向首席统计员直接下发通知，在程序上能够简化手续。二是工作落实能够一步到位。一般布置工作任务，只能落实在统计员手上，往往由于统计员职务较低，一些工作难以一步到位。建立首席统计员后，统计工作落实会更快捷。三是工作上的配合将更加主动。设立首席统计员后，首席统计员也可以积极与统计部门进行交流和沟通，不折不扣地按统计工作的部署和要求抓好落实，并对如何进一步地做好统计工作提出一些有益的意见和建议，以促进统计工作更快更好地开展。四是可以确保各项统计任务快速完成。由于首席统计员的业务由县统计局指导管理，减少了过去“请示、汇报”等中间环节，使全县的统计工作具备了快速反应能力，统计工作效率和数据质量会得到提高，能够有效地应对国家各项调查工作的需要。

③有利于提高社会各界依法统计观念。首席统计员的设立，目的是向全县各界、各部门发出一个信息——统计工作是一项非常重要的工作，县委、县政府高度重视，要求全社会都要关心、重视和支持统计工作、搞好统计工作。通过对首席统计员模式广泛开展宣传发动及狠抓落实，可以提高全社会对统计工作的认知和理解，进而推动统计普法工作的逐步深入开展，不断掀起学习宣传的高潮，在全社会营造良好的依法统计氛围。最终推动基层统计事业的改革和发展。

总的来说，乡镇（街道）的统计工作问题，根源于政府管理体制与市场经济条件下统计调查方法之间的矛盾。改革的目标是要寻找一条能够较好协调乡镇统计工作条件与工作任务之间矛盾的路子，提高源头数据质量。我们认为，乡镇（街道）统计摆脱困境的根本出路为：县级统计部门对其实施垂直管理，施行统计派出机构模式。其理由如下：

一、从中国市场化改革取向看，要加强乡镇统计组织建设，靠增加编制、增加人员来充实乡镇统计队伍会越来越困难，因为，减少基层乡镇组织是改革的总体趋势。解决乡镇统计任务不断增多与乡镇统计资源短缺的矛盾，理性的方法就是尽早实现乡镇统计活动由县级统计部门接管，通过加强县级统计工作，来分流乡镇统计任务，并最终弱化乡镇统计，提高对源头数据质量的控制程度。这样既有利于基层统计活动尽快摆脱困境，更有利于解决基层统计的被动局面。

二、从统计调查方法的应用趋向看，抽样调查的主体地位将逐步得到确立，主要专业的主要统计指标要通过抽样调查来取得，而推行抽样调查需要建设一支懂得抽样调查方法理论、统计业务水平较好的队伍，这样的队伍建在县级比较合适。推行抽样调查，不能采取任务层层分解的做法，由乡镇统计人员去组织调查，这样势必影响调查数据质量，而应该由县级直接组织熟悉专业的人员进行调查。

三、从统计工作的信息化趋向看，联网直报将越来越普遍。当前，统计事业正处在重要发展的战略机遇期，大规模实施统计数据网上直报是统计制度方法改革的必然趋势，是加快统计信息化建设的重要内容。网上直报一方面可以有效减轻县统计局业务人员录入、审核工作量和劳动强度，提高基层数据采集质量，同时也可以降低企业统计报表印刷和传真等行政成本；另一方面，报表方式由原来人工送或传真机传，转变为通过计算机网络系统上报，为基层报表单位提供了方便。企业的数据将通过网络直接报送到县级以上统计局，而乡镇在这方面调查的组织作用将被弱化，加强县级统计人员的业务能力则变得更加必要。

县统计部门对乡镇统计活动垂直管理之后，可以打破乡镇行政区划界限，实现乡镇统计资源乡镇之间自由调配，而且能够集中统一培训，优化统计人员的知识结构，形成合力，充分发挥现有统计资源的作用；可以减轻基层统计的负担，县统计部门出于自身利益最大化的考虑，会积极优化调查内容，减少重复调查；可以在经费、人员方面确保抽样调查的组织实施，而抽样调查的全面实施可以节省大量的人力、物力和财力。

七、解决基层统计问题的对策措施

㈠加快统计管理体制改革步伐，加强统计的监测监督职能

适应新形势的要求，改革现行的统计管理体制。建立适应市场经济要求的，能够保障统计信息客观采集和高效运行的统计体制，强化统计调查体系的相对独立性。统计管理体制改革应当着重理顺国家统计与地方统计、政府统计与部门统计、政府统计与企事业单位统计、政府统计与民间统计的关系。

1.理顺政府综合统计与部门统计的关系

各级政府统计部门接受本级政府和上级统计部门的双重领导，部门统计则要接受本部门、本级政府的领导和本级政府统计部门的业务指导。政府部门统计系统作为政府统计系统的一个重要组成部分，是政府综合统计的补充和完善。应适当拓展其工作职能，逐步向实体或半实体型的行业信息中心转变，既要负责开展本部门管理范围内的基本信息统计，同时还要为本行业部门管理上的需要开展一定的专业统计和搜集行业信息工作。

政府综合统计与部门统计的关系具体包括以下几个方面：一是统计范围要有明确分工，不能交叉重复，数出多门。二是政府综合统计部门依法对同级部门统计部门的业务工作进行审批和指导，包括调查内容、范围、调查表设计等，规定部门统计执行全国统一的统计标准和核算标准。三是政府综合统计与部门统计之间实现数据共享，即政府统计部门应及时向政府各部门提供宏观统计数据，部门统计机构应及时向政府综合统计部门提供统计数据，应在政府统计局与部门统计机构之间建立“电子数据交换系统”，或建立公共数据库，以实现数据共享。四是政府部门可以委托同级政府统计部门进行其特殊需要的统计调查项目，但应支付相应的费用，或在财政预算中列出相应的支出。

2.正确处理调查队管理体制改革后的局队关系

统计局与同级的直属调查队需要相互协作和配合共同完成国家统计工作任务，共同为地方经济社会发展提供优质服务。调查队既是国家统计局直属的调查机构，也是党委、政府一支重要的统计力量，统计局与调查队都是国家统计系统的重要组成部分，在业务上均接受国家统计局的领导。统计局和调查队要明确职能分工，各负其责，互相配合，形成谁也离不开谁、谁也不能代替谁、紧密合作、相得益彰的工作关系。第一，统计局和调查队要按照分工，各负其责，相互配合和支持，加强沟通和协调，实行统计信息共享，不得重复建设和重复调查。第二，充分发挥统计联系协调委员会的作用，统计局对本地区统计工作负总责，调查队独立承担国家调查任务，工作方式上统计局以全面报表为主体，调查队以抽样调查为主体。第三，按照分工不分家的原则加强局队配合。统计局要继续关心、配合、支持调查队的工作，帮助调查队做好与党委、政府的沟通工作，帮助调查队落实地方抽样调查项目，协助解决经费短缺问题，及时将基本情况数据和名录库更新数据提供给调查队；调查队也要积极配合统计局做好各项调查工作，承担国家调查任务取得的有关数据在上报国家统计局的同时要及时提供给地方党委、政府和统计局。第四，统计局与调查队要携手建立促进双方共同发展、和谐发展的制度和机制。

3.政府统计部门应从统计数据“源头”抓起，依法加强乡镇、居委会、村委会、企事业单位的统计工作。企业统计是国家统计资料的基本来源，又是企业经营决策的重要依据。应特别注意改革企业统计模式，使企业从“要我统计”的被动应对转为“我要统计”的积极行动。在当今日益激烈的市场竞争条件下，企业为了最大限度地获取利润，提高效益，就必须占有尽可能详尽的内部投入产出和外部市场信息，据此作出正确的经营管理决策。这要求企业的统计对象由以往的劳动、产品产量、物质消耗、销售向资金、市场、成本、效益等方面扩展；要求企业统计的功能由提供资料为主向开展分析、参与管理、强化监督发展。因此，必须尽快改革企业统计模式，企事业单位特别是大中型企业的统计机构,要逐步由分散的专业统计转变为集中统一的综合统计，并面向市场，及时、准确地搜集、整理与本企业经营管理、与市场竞争有关的统计信息和市场信息，将为政府的宏观统计服务与为企业的微观统计服务有机结合。

4.加强对民间统计的规范与指导。民间统计主要面向社会公众、企事业单位，满足微观计划与市场需求，主要职能是承担着微观统计信息的调查和咨询服务。民间统计是统计面向社会、面向市场，实现统计产品专业化、商品化的必然趋势。它完全按照市场化原则运行，自收自支，具有队伍精干、灵活机动、快速高效的特点。随着社会经济的发展，对统计信息的需求也越来越大，质量要求也越来越高。而这恰恰是为宏观经济服务的政府统计所不能提供的。民间统计满足了社会各阶层对微观信息的需求，也使政府统计能够把主要精力放在轰击统计信息的搜集、整理、分析方面，更好地为各级政府宏观经济决策服务。建议各级、各专业统计学会采取适当的方式，鼓励会员试办民办统计师事务所、统计咨询公司、统计调查公司等民间统计机构，取得法人资格，独立从事统计师业务，以辅助政府办统计的不足。

政府综合统计、政府部门统计、企业统计和民间统计要实现合理分工，有效互补。在明确职能、合理分工的基础上，通过制订专门的法规对四者之间的关系加以确认，形成相互独立、相互依存、不可分割的有机统一体，各干各的事，为各自的服务对象搞好服务，既能避免重复统计，也能防止出现统计“真空”，更好地服务于经济社会发展。

㈡加快统计制度方法改革，减轻基层统计负担

1.修订现行的统计指标体系，建立和完善适应市场经济发展要求的新体系。要对现行统计指标体系进行结构性调整，继续完善反映发展规模、水平的指标，充实反映发展质量和效益的指标，进一步搞好总量指标，加快速度和价格指标改革，继续完善统计指标的纵向历史比较，增强其横向可比性。要对传统的统计报表制度进行全面的清理，对于不适应时代发展的统计报表制度要尽快改革，对过时的统计指标、统计报表要下决心取消。

2.调整和理顺统计调查渠道。第一、改革普查制度，调整精简普查项目，降低普查的频率，明确各级普查经费筹集标准。第二、调整一些专业统计调查的渠道。一些可以从现行统计报表数据中加工获取的、可以从有关部门报表数据中收集到的，不再列入统计报表制度。为满足国家需要而进行的专项调查，应当更多地通过抽样调查来完成，以利于减轻基层负担。第三、改革统计调查的组织方式，各行业规模以下推行多主题、多目标抽样调查方法，规模以上实行分专业报送，逐级汇总。第四、调整统计报表的调查频率。国民经济生产与使用应以季度统计为主。现行的工业、贸易业生产统计、投资统计、价格统计可以将月度统计调整为季度统计。农业生产条件，技术经济状况、文教科卫发展、人口情况、土地情况、居民收入等具有一定的稳定性，应以半年度或年度统计为主。一些受政策因素与外部环境变化影响较快以及一定阶段热点问题的信息统计，可以月度统计为主，其中能以一次性快速调查完成的，不要建立经常性统计制度。第五、全面改革统计调查方法。基层统计部门应尽快建立起以国家周期性普查为基础，以抽样调查为主体，重点调查和科学论证为补充的、综合运用的统计调查方法体系。切实做好各种普查、抽样调查与定期报表制度的衔接工作，各种统计指标如能通过抽样调查得到的就不再填报全面报表；当年进行了普查的专业不再布置年报；能从专业部门取得的数据就不再层层汇总上报等等，尽量避免重复调查，切实减轻基层统计部门的负担。

3.制定统一的具有我国特色的统计标准、统计方法和指标体系。为了便于全国对比、国际比较，迫切需要研究、制定全国统一的评价与监测体系、标准与方法。统计标准化水平的高低是衡量统计现代化程度的一个重要标志。要按照有利于加强和改善国民经济管理、促进统计信息处理和管理现代化的要求，加快对统计标准的研究、制定和完善，尤其是统计指标体系标准、统计分类标准、统计编码标准等都应进一步细化，并建立起统计分类标准库、统计指标解释库、统计标准语言库等，逐步建立起具有我国特色的统计标准体系。

㈢建立规范的财政机制，保障基层统计工作顺利开展

1.建立基层统计任务与统计经费匹配的法规性制度

基层统计经费的短缺是相对于无约束的统计任务而言的。针对目前全省基层统计工作任务过于繁重的现实，省统计局应会同有关部门联合下发关于加强基层统计工作的文件，对基层统计的机构、人员编制、经费等提出具体要求，要求各级行政领导切实关注基层统计，支持基层统计工作，确保经费逐年有所增加；二是要建立大型调查、普查经费统筹制度，统筹经费原则上由省财政切块划出，主要用于经济欠发达地区基层普查经费的补充；三是应树立用户的统计成本意识，尽快建立基层统计任务与统计经费的匹配制度，并将这一制度上升到法律层面。基于此认识，我国的《统计法》应增加“统计主体拥有对统计宿体经费的索取权”、“谁下达统计任务谁出经费”、“对只下达统计任务，不出经费的当事人的具体责任追究及处罚”等条款。各地方统计条例中在增加上述条款之外，应根据各地的具体情况将其细化并使其具有操作性。

2.组建基层管理信息咨询中心，通过提供有偿信息咨询服务弥补基层统计经费的不足

提供有偿服务是搞活基层统计的客观要求，也是市场经济发展的必然要求。在政府公共资源配置不足的情况下，要提供高质量的信息咨询服务，可考虑对现有基层资源重新整合，组建以块为主体的基层管理信息咨询中心，树立市场意识、服务意识，通过对已收集到的统计资料的加工分析研究和为客户开展专题性调查等方式，拓宽服务项目和服务内容，积极开展具有责任约束的有偿服务，在服务中提高，在服务中发展，逐步使基层统计机构转化为真正的“实体型”统计机构。才能使被动型的基层统计转化为主动型的基层统计，进一步可以转化为实体型统计。

3.建立基层统计的发展基金

要全面提高政府统计数据质量，必须重视基层统计的基础地位，而经费保障是前提。但是在现行政府统计管理体制下，很难保障基层统计所需的经费。因此，从体制之外寻求经费来源较为现实，即建立基层统计发展基金。基金来源于社会捐助、企业赞助等，基金的流向应主要用于基层统计手段的改善以及网络化建设。

4.通过强化基层统计组织的决策权和监督权，争取公共资源配置向其倾斜

尽管基层统计经费短缺的原因很多，但基层统计作用发挥不够是直接原因。现阶段，在经费普遍短缺的情况下，公共资源的配置从总体上只能发挥作用更大的部门或行业倾斜。而长期以来，我省基层统计部门只扮演着向上级业务部门提供基层统计信息的单一角色，未充当起基层管理参谋和决策角色，对基层政策的执行情况也缺乏及时监督，进而使基层统计的发展陷入怪圈，即服务不力——领导不重视——资源短缺——服务质量下降。因此，基层统计组织应充分发挥为地方经济建设服务的作用，变被动服务为主动服务，这是争取公共资源向其倾斜的必经之路。

㈣加强基层统计队伍建设，提高统计人员素质

一切工作，关键在人。推进统计改革和建设，需要一大批精通统计业务、掌握现代信息技术、熟悉经济政策的专门人才。

1.统计部门要采取必要措施，加强基层统计人才的培养、选拔力度，着力创造能够留住人才、吸引人才、使人才脱颖而出的良好环境。现阶段可以采取如下措施来解决人才资源问题，吸引其加入基层统计领域：政府应通过组织基层统计人员参加公务员考试，将合格的统计人员逐步置换为公务员身份，享受公务员的工资福利待遇，不足的部分通过组织统一的公务员考试补充；在选拔领导干部时，应有意识地向从事基层统计工作的人员倾斜；在一些重要的经济发展决策中，要让基层统计干部有发表建议的机会，随着我国政府统计系统改革的不断深化以及我国经济实力的增强，为基层统计人员提供到高校学习进修的机会。

2.要认真抓好基层统计人员的教育培训工作，从事基层统计工作的专、兼职人员须定期接受统计专业知识、业务技能的培训，及时更新知识，适应岗位要求。要加强对县乡统计人员的政治思想教育和统计职业道德教育，培养他们爱岗敬业、乐于奉献的良好品格，增强事业心和责任感。要鼓励统计人员积极参加学历教育、统计专业技术职称考试，努力钻研统计业务理论和统计方法制度，不断提高自身水平。切实加强统计业务知识和相关知识的培训县级统计部门要对乡镇（街道）、规模（限额）以上企业统计人员和规模（限额）以下样本抽中企业的统计人员每2－3年轮训一次。县级统计人员培训应由省、市安排，乡镇及以下培训应由市、县安排，培训经费不得向下摊派。要严格执行统计人员持证上岗制度，抓好统计人员持证上岗培训和继续教育工作，全面提高统计人员的整体素质。

3.要尽快建立基层统计服务质量考核指标体系。对统计人员的考核和考察，应该细化考察内容，量化考察标准，严格考察程序，坚持日常考察，拓展考察空间，改进考察办法。基层统计服务质量考核指标体系包括接受的调查任务数、统计数据的误差率、撰写的高质量的统计分析报告篇数、分析报告的采用率、基层统计受表彰的人数、民间团体或专业协会咨询次数、公众对基层统计工作的认可度等。具体可以采用定期、不定期和年度三种方式来考核。定期考核主要是按月、按季度各统计报告单位、责任人的报表（资料）进行考核检查；不定期考核主要在日常检查和执法检查中进行；年度考核可采取“记分制”。考核应坚持同干部岗位、职务、定级、定职、晋升、提拔和工资调整结合起来，真正让“能人”站出来，把“强人”选出来。真正实现人尽其能，人尽其才。

㈤加强统计基层基础规范化建设

1.明确统计工作站的职能，建立一套科学规范的运作机制。乡镇统计工作站建站近20年的实践表明，一两种模式的工作站已经不能适应不断变化的时代发展的要求，统计工作站的多样化、多变化则成为发展的必然，但其具体职能不能变。因此，我们要根据《统计法》和政府统计工作的要求设置基本职能，以充分履行统计“信息、咨询、监督”三大职能，保证上级的统计调查任务圆满完成，这既是组建统计工作站的出发点，也是基层统计工作的实际要求。为保障统计工作站的正常运作，各地统计部门要指导乡镇制订好一整套科学规范的内部运作机制，加强内部管理和工作考核等。

2.规范基层统计行为，抓好台帐建立工作。规范乡镇（街道）、村、企业三级的统计行为十分重要。各级统计部门要致力于抓好建立三级台帐，在业务上和技术上对基层予以全力支持和指导，并加强检查和监督，发现问题要及时纠正，必要时应运用执法手段。基层各统计部门要从每个法人单位入手，建立健全统计台帐。从产品产量的入库、出库、销售价格、生产成本做起，严格登记，对基层报表质量及时抽查，把错误消灭在源头。农业经济台帐建立在乡（镇）、村级。基层统计报表至少要保留2-3年。要规范三级统计台帐建设，将规模企业、样本户、其他企业和个体工商户分类建立统计台帐，所有企业必须设置统一的统计台帐和原始记录，建立健全统计资料的审核、交接和档案管理制度。

3.增强统计服务意识，提高统计服务质量。随着市场经济地位的确立，政府统计系统必须从上到下树立市场意识，而市场意识的主体就是服务意识。就基层统计而言，在满足向上级主管部门提供常规统计信息的同时，要做好各级领导的参谋。基于此，基层统计部门要演化成为各级政府管理咨询信息中心的角色。首先要提高统计分析质量，为领导决策当好参谋。紧紧围绕各级党政领导的工作思路，密切捕捉生产经营中的难点、热点问题，超前进行研究，注意远近结合，提出工作预案，确定工作项目。可以充分利用年报、定期报表和专项调查等大量、丰富的统计数据资源，研究市场发展动向，追踪当前经济运行态势，深入分析地区经济建设情况，为各级领导和各级部门科学决策、改善管理提供价值、有份量的参考依据和调研报告，让领导真正认识到统计部门的重要性。其次要进一步增强主动服务意识，提高服务水平。要从做好信息服务、决策咨询服务、经营监测服务入手，建立和完善优质服务的必要的工作制度，逐步改进统计指标体系，改革统计方法，拓展统计的范围和内容，真正使统计工作变滞后服务为前瞻服务、变一般服务为重点服务、变表层服务为深层服务、变单一服务为全方位服务。

㈥加快基层统计信息化建设步伐

加快现代化信息技术建设是统计改革创新的重要内容之一，以规范的统计业务流程和统计信息标准为基础，以内容丰富、结构合理、高效安全、充分共享为特征的统计信息资源为核心，构筑一个面向统计调查对象、统计工作者、党政领导、政府相关部门和社会公众的统计信息化系统，全面实现统计部门政务、事务、业务工作的网络化、电子化是现代统计发展的大趋势。

我省在2004年底已全面开通了开展统计数据库与统计数据处理应用平台的“四级网络”建设，初步建成了以国家统计局为枢纽，连接兄弟省市、全国重点城市和本省各市、县统计局的统计信息系统主干广域网络，但大多数乡镇统计还停留在手工统计阶段，今后全省统计信息化建设的重点应放在县级统计部门硬件的更新换代和乡镇信息化的建设上，加快将统计网络建设向乡镇（街道）延伸的步伐，尽早实现国家、省、市、县、乡镇的“五级”统计网络联网，实现全省统计报表网上报送和普查数据的在线处理。各市县统计部门要积极争取经费，加大对乡镇的信息化和网络化建设投入，推动基层统计机构的统计信息化建设，实现统计信息资源的共享，更好地为各级党委、政府服务。

㈦加强统计法规宣传，加大统计执法力度

提高统计依法行政能力既是统计部门实施以法治国方略的客观需要，也是统计部门以法治统、依法兴统的必然要求，更重要的是保证统计工作秩序和统计质量的根本措施。要使基层统计基础工作再上台阶，必须在加强统计部门及统计人员自身建设的同时注重基层统计法制环境的酿造。

1.进一步完善统计法律法规。随着客观情况的变化和统计工作的需要而不断地修改和完善，而不局限于间隔时间的长短。法国统计基本法自1951年颁布以来，先后修改了八次，其中1962年一年内就修改了两次。而我国自1983年制定《中华人民共和国统计法》以来，仅在1996年进行过修订。2000年6月和2005年12月国务院也只对《中华人民共和国统计法实施细则》进行了两次修订。建议尽快修改《统计法》和《统计法实施细则》，增加对行政单位的统计违法行为实施经济处罚的条款，调整和提高罚款的标准，使统计法律法规更加公正、公平，增强法律法规的震慑力。

2.进一步加大统计法律法规的宣传力度。把统计普法列入全民普法的内容，在全社会开展大张旗鼓的、形式多样的统计法律法规宣传活动，努力提高各级领导和广大统计人员及社会各阶层的法律意识，形成全社会支持统计工作、配合统计工作的良好局面。

3.进一步加大统计执法的处罚力度。继续加强经常性和集中性统计执法检查，加大统计违法行为的综合治理力度，发现违法案件严肃查处，树立统计权威。建议重点加强省市两级的执法力量，采取下管一级的办法开展统计执法工作。下级统计部门负责对本级行政企事业单位违反统计法律法规的行为向上一级统计部门报告，由上一级统计部门依法查处。下功夫改变处罚不到位，执行不到位的问题，真正做到违法必究，执法必严。在执法过程中要突出重点，对一些影响数据质量的虚报、瞒报、拒报、屡次迟报的典型违法行为要坚持依法处理，并通过新闻媒介予以曝光，对一些性质较轻的违法违规行为则要以教育、告诫为主，宽严相济，争取最佳实效。真正起到处理一案，教育一片的作用。

4.把查处违法与弘扬守法光荣结合起来，对敢于执法、不怕挤压的统计执法人员和勇于坚持原则，敢说真话，报真数的统计人员要给予应有的鼓励与表彰，积极创造强有力的统计法制保障和良好的统计法制环境，确保统计调查工作切实受到法律保护。

课题组负责人：赵占明

课题组成人员：师学瑾、刘亚荣、李亮军、杨志刚、阎清河 何庆华 王兴木

田振兴、贾亚军